Por Ângelo de Angelis
Campo Grande (MS) – A notícia recente da desativação da produção de automóveis da Ford no Brasil nos remete a uma reflexão sobre um aspecto particular da instalação da indústria automotiva no Brasil: o papel dos incentivos fiscais e, particularmente, da guerra fiscal do ICMS como fator decisivo para a instalação das unidades fabris e sua distribuição pelo território nacional. A unidade da Ford que se instalou em Camaçari na Bahia por conta de incentivos fiscais do ICMS (guerra fiscal) é um exemplo. O fechamento recente desta unidade é uma demonstração cabal de que incentivo fiscal de impostos do tipo IVA não promovem a sedimentação regional de complexos industriais. Essa tese é antiga entre os teóricos do IVA. Todos são unânimes em relação a esta constatação. Concordam que o meio mais eficiente para promover o desenvolvimento regional é o gasto público, desde que bem planejado. Este, por transitar pelo orçamento e ter sua aprovação votada, é bem mais transparente, além de criar externalidades locais positivas.
Há anos que os estudiosos do desenvolvimento regional vêm observando que a guerra fiscal é ineficiente para a promoção do desenvolvimento regional. Até poucos anos atrás, governadores e políticos locais afirmavam categoricamente que se não fossem os incentivos fiscais do ICMS, o seu estado estaria em piores condições em termos de renda e emprego. Goiás alegava que se industrializou por conta destes incentivos. Esta constatação é duvidosa. A lógica locacional aponta que a Mitsubishi, por exemplo, se instalou por lá porque produz camionetes e motocicletas, próprios para atender a demanda decorrente da expansão da fronteira agrícola que houve no Centro Oeste. Esta indústria iria para lá de qualquer jeito. Toda a indústria do agro que por lá se instalou teve por motivos a demanda derivada das atividades deste negócio e não o incentivo fiscal em si. Se a demanda acabar, elas saem, independentemente do incentivo fiscal do ICMS. A consequência nefasta deste expediente é que o estado abre mão de receitas públicas (renúncia) e, não raro, na reversão do ciclo econômico, cai em desgraça fiscal. Goiás, Espírito Santo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul são exemplos claros deste processo.
A instalação da Ford em Camaçari na Bahia não teve como fator atrativo a demanda local. Ou seja, esta unidade não iria para lá de qualquer jeito. Foi por força do enorme incentivo concedido. Especula-se que o investimento efetuado tenha saído de graça devido ao montante da renúncia fiscal que beneficiou a empresa. De todo jeito, e da mesma forma que nos demais estados atratores pela via do ICMS, este investimento continha em seu bojo laços econômicos frágeis com o seu território. Portadora de novas tecnologias, tal indústria não foi capaz de promover adensamentos robustos nas cadeias produtivas locais e, tampouco, de gerar um complexo automotivo intensivo em empregos de massa bem remunerados. Em outros locais, a exemplo da região de Extrema ao sul de Minas Gerais, a guerra fiscal ensejou um amontoado de indústrias e centros de distribuição desconexos – cujo produto tem como principal destino o estado de São Paulo – e uma enorme carência de infraestrutura para suportar o avantajado parque industrial que por lá se instalou.
A lição que fica é que não se faz desenvolvimento industrial sem que haja investimentos robustos e contínuos em ciência e tecnologia, mesmo em âmbito regional. Empresas que se instalam em determinados locais por conta de incentivos fiscais isolados, desconectados de uma política industrial mais ampla, podem ser muito voláteis. Uma decisão estratégica de uma empresa que tenha grande representatividade local pode por tudo a perder e ainda por cima abandonar o estado deixando-lhe um enorme abacaxi fiscal com anos e anos de receita renunciada. Por outro lado, mesmo que haja algum adensamento produtivo local, as carências locais de provimento de bens públicos geram demandas difíceis de serem atendidas pelo orçamento público estadual. Além disso, a piora das condições estruturais e institucionais relacionadas à manutenção do negócio podem anular as vantagens dos benefícios fiscais. O emaranhado de normas e custos administrativos decorrentes do sistema tributário é um exemplo.
A guerra fiscal do ICMS entre os estados brasileiros tomou vulto nos anos noventa, justamente durante o grande ciclo de investimentos da indústria automotiva no Brasil que houve naquele período. Entendida como essencial para promover descentralização industrial, o desenvolvimento econômico regional e a geração de empregos em outras regiões além de São Paulo, governantes estaduais adotaram diversos programas de desenvolvimento local tendo como instrumento os incentivos fiscais do ICMS para atrair indústrias e grandes atacadistas e distribuidores para seus estados. As montadoras eram as estrelas daquele momento.
É deste período que se assistiu a instalação de um novo parque fabril automotivo. De 1996 a 2001, foram construídas 22 novas fabricas no Brasil, das quais somente 5 vieram para o estado de São Paulo: GM em Mogi das Cruzes, Land Rover em São Bernardo do Campo, Honda em Sumaré, Toyota em Indaiatuba e Volkswagen em São Carlos. Para as demais, as principais fábricas ficaram assim distribuídas: Ford na Bahia, Mitsubishi em Goiás, Mercedes Benz e Fiat-Iveco em Minas Gerais, Chrysler, Renault e Audi-Volkswagen no Paraná, Volkswagen-caminhões e Peugeot-Citroen no Rio de Janeiro e GM e Navistar no Rio Grande do Sul (Angelis, 2005). Outras vieram depois, mas o grosso foi deste período. Algumas dessas empresas já desativaram as suas atividades a exemplo de algumas unidades da Mercedes e da Audi. Esperamos que este não seja o destino das demais.
ÂNGELO DE ANGELIS é Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo e mestre em Economia pela Unicamp com a dissertação “O imposto sobre o valor agregado e o ICMS no estado de São Paulo – 1988 a 2013 – 25 anos”.
Artigo orginalmente publicado no portal de economia e finanças do pesquisador e professor da FGV Paulo Galano . Clique aqui para acessar!
